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CNAP dá o passo inicial para mudar a praticagem no Brasil. Centronave apoia e Conapra estuda proposta para se posicionar

Pouco mais de dois séculos após a edição do primeiro normativo que regulamentou o serviço de praticagem no Brasil (em 1808), o governo quer promover uma reforma profunda na atividade. O ponto de partida é a proposta de metodologia de regulação de preços, publicada no último dia 7 de março, pela Comissão Nacional para Assuntos de Praticagem (CNAP). Em linhas gerais, o que se pretende é fazer com que a praticagem tenha um tratamento equivalente a qualquer outro serviço público regulado e com preços adequados para a realidade de cada porto brasileiro.

Assim, as mudanças teriam como base de sustentação três pilares: aumento da eficiência, redução dos preços e aprimoramento da qualidade nos serviços prestados.

Há, no entanto, pelo menos um grande obstáculo a ser superado. Como os contratos são privados, não existem dados que indiquem, com clareza, os valores cobrados nos diferentes portos. Para resolver esse problema, o governo pode criar um banco de dados que seria utilizado como referência de um serviço de qualidade, eficiente e a preços menores que os praticados atualmente.


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Existe ainda a questão da formação profissional. Afinal, pelas regras em vigor, os práticos formam uma categoria com elevada especialização e precisam ser aprovados em concurso público realizado pela Marinha.

Mesmo diante desse quadro, o Palácio do Planalto tem pressa. Se tudo correr como as autoridades planejam, as novas regras devem começar a ser implementadas já no segundo semestre deste ano. A ideia inicial é fixar um teto para o valor das manobras exigidas entre a entrada e o atracamento dos navios nos portos localizados nas 22 zonas portuárias do país. Contudo, ainda não foram definidos os portos nos quais o teto de preços será aplicado neste primeiro momento, nem estabelecido um prazo para que as novas regras sejam aplicadas em todas as zonas portuárias. Além disso, comandantes que conhecem bem determinados portos poderão até dispensar os serviços dos práticos. Entretanto, será preciso realizar um teste. A legislação vigente até prevê essa possibilidade até uma determinada tonelagem, mas tal opção jamais foi utilizada.

A área de navegação no Brasil conta aproximadamente com 400 práticos, cuja remuneração mensal, segundo os armadores, pode variar de R$ 150 mil a R$ 300 mil. Os práticos rebatem esses valores. A categoria assegura que a base da remuneração é o pró-labore, que oscila de R$ 5 mil a R$ 18 mil. O restante é variável. Além disso, ressaltam que esse serviço é complexo e de alto interesse público.

Para os líderes dos práticos, “privatizar” essa atividade teria os mesmos efeitos que fazer dos controladores de voos empregados das companhias aéreas. A categoria lembra ainda que, pela legislação brasileira, os preços dos serviços de praticagem são diretamente negociados pelos práticos com os armadores. Apenas excepcionalmente, quando não há acordo, é que a autoridade marítima entra em campo para arbitrar um preço.

Em nota, o Conselho Nacional de Praticagem (Conapra) informa que tomou conhecimento da metodologia de regulação de preços do serviço de praticagem e que ainda está avaliando a proposta para, posteriormente, oferecer sua contribuição para o debate. Para o Conapra, essa norma externa a preocupação estatal com a adequada regulação dos serviços de praticagem, que têm alta relevância para a eficiência não apenas do comércio internacional brasileiro, mas também no desenvolvimento da navegação de cabotagem, como modo de transporte capaz de otimizar a matriz de transportes nacional e proporcionar benefícios ao meio ambiente, ao reduzir o tráfego de caminhões. “A Comissão Nacional para Assuntos de Praticagem está ciente da importância do serviço de praticagem para garantir a eficiente e segura movimentação de embarcações nos portos nacionais”, diz o texto.

Os dirigentes do Conapra asseguram, contudo, que os preços atualmente praticados estão em linha com a realidade internacional e que “não há críticas dos usuários quanto à qualidade profissional dos serviços de praticagem no Brasil”. O Conapra apoia o esforço do governo para aumentar da movimentação de mercadorias e o desenvolvimento dos portos. Mas, adverte que o serviço de praticagem é fundamental para a segurança da navegação, a proteção da biota marinha e das populações que vivem nas proximidades dos portos e canais de navegação bem como para a salvaguarda da vida humana. “O serviço de praticagem tem regulamentação técnica de segurança bastante minuciosa, dada a relevância deste serviço para garantir a segurança da navegação em águas restritas, a preservação da vida humana e a prevenção de impactos ambientais”, destaca o documento.

Já o Centro Nacional de Navegação Transatlântica (CentroNave) manifesta o seu total apoio às mudanças e informa que tem “uma expectativa muito positiva” quanto à atuação da CNAP. Esse apoio se dá não apenas na questão comercial (preços), mas, também, quanto ao modelo de atuação que se deseja para o Brasil. “A praticagem, hoje, desempenha diversos papéis além do tradicional, dependendo do porto. Embora bem executados tecnicamente, é necessário rever esses papéis e definir com clareza o que se deseja”, destaca a direção da entidade, para quem os preços estão ligados a metodologia e também ao modelo de atuação.

Para a entidade, a CNAP está trabalhando com muito senso de urgência, responsabilidade e afinco no estudo técnico das questões que envolvem essa atividade, inclusive contando com o apoio técnico da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. O CentroNave observa que os prazos estabelecidos no decreto presidencial que criou a Comissão estão sendo observados. Mas, alerta que é importante também que a qualidade técnica dos trabalhos seja mantida nesta fase de mudanças e transição.

 

O texto da metodologia apresentada no início de março lembra que não há um consenso sobre a melhor maneira de organização do serviço. Até porque vários modelos são utilizados, desde aqueles nos quais os práticos atuam como empregados de empresas privadas a outros em que trabalham como servidores públicos. Em comum, apenas o fato de esse serviço ser regulado técnica e economicamente na maioria dos países, mesmo nas nações em que há livre negociação entre o tomador e o prestador do serviço. Segundo a CNAP, a forma mais utilizada mundialmente é a reunião desses profissionais sob uma única instituição, geralmente referida como associação autônoma de práticos. No Brasil não é diferente.

Foram realizados estudos técnicos e reuniões com os setores afetados, concluindo-se que o modelo adotado no país para regulamentar o serviço de praticagem é semelhante ao adotado na maioria dos países, salvo quanto à regulação econômica, “bastante incipiente no Brasil”.

O serviço de praticagem tem uma regulamentação técnica de segurança bastante minuciosa, dada a relevância deste serviço para garantir a segurança da navegação em águas restritas, a preservação da vida humana e a prevenção de impactos ambientais. Essas características fazem com que esse mercado guarde mais semelhanças com mercados em concorrência imperfeita.

São identificadas falhas, caracterizadas como situações que fazem com que o mercado não atinja o máximo de eficiência e tornam necessário que o governo, além da regulação técnica, “também realize a regulação econômica da atividade, mais especificamente via regulação do preço do serviço”.

Diante desse cenário, a CNAP propõe que os preços sejam suficientes para garantir a qualidade do serviço prestado e remunerar adequadamente os custos e investimentos incorridos em cada Zona Portuária. “É salutar que o serviço prestado mantenha um alto nível de qualidade, traduzida, em linhas gerais, por confiabilidade, disponibilidade e segurança”, recomenda. São também sugeridos os investimentos e os custos operacionais necessários para cumprir as exigências de qualidade, dada a demanda projetada. Assim, para o cálculo dos custos operacionais, a metodologia aponta como medida mais adequada a adoção de valor para a remuneração dos serviços de praticagem, sendo utilizado, como parâmetro, benchmarking internacional para a hora trabalhada pelos práticos.

Definidos os itens de qualidade de serviço e os investimentos e os custos incorridos pelos práticos para atingir o nível de serviço estabelecido, a metodologia proposta estabelece o preço básico do serviço de praticagem. A partir desse preço básico, poderá ser estabelecida uma estrutura tarifária, por meio de multiplicadores que refletirão as especificidades dos serviços prestados em cada Zona Portuária. A Comissão propõe ainda que haja revisão anual durante os primeiros cinco anos, com o objetivo de avaliar o impacto real da implementação da regulação de preços. Na ocasião, os práticos poderão apresentar dados sobre custos e receitas, auditados por firma de auditoria independente, de forma a contribuir para uma adequada avaliação.

A CNAP sugere também que a regulação econômica faça uso da experiência internacional, no que diz respeito a revisões tarifárias, nível de serviço e renegociações contratuais. E cita como principal elemento comum entre as melhores práticas o uso de modelos quantitativos relativamente simples para modelar o comportamento do ofertante e as restrições existentes, visando estimar o impacto de decisões regulatórias baseado em indicadores econômicos e financeiros importantes para os ofertantes, seus usuários e o governo.

Na visão da CNAP, é possível implementar controles de preços via regime de taxa de retorno (baseado em custos) ou via regime de price cap. Esta última é apontada como a mais adequada para o Brasil, pois prevê incentivos à eficiência ao longo do tempo, remunerando adequadamente o ofertante e propiciando modicidade tarifária.

 

Segundo a CNAP, em países como Austrália e Bélgica a precificação é definida pelas respectivas empresas de praticagem, mas necessitam de validação por parte da autoridade portuária. Na Argentina, o serviço é organizado na forma de sistema aberto à competição. A fiscalização é realizada pela Autoridade Marítima e a regulação econômica fica a cargo do Ministério de Economia, que determina a precificação máxima. Já na Holanda, o serviço é exercido por práticos autônomos organizados em corporações. A regulamentação do serviço é realizada pelo Ministério dos Transportes, que também determina os valores a serem cobrados, com base no calado das embarcações e independentemente da distância percorrida na praticagem.

Nos Estados Unidos, há um sistema duplo de regulação: de âmbito federal e de âmbito estadual. Pela regulamentação federal, realizada pela Guarda Costeira, as embarcações devem ter um prático licenciado a bordo. Não há exclusividade na concessão da licença federal de prático, sendo possível que o comandante ou outros oficiais tenham essa licença. Os preços são estabelecidos em função de parâmetros como a distância percorrida na prestação do serviço e o tipo de manobra.

No sistema alemão, a prestação do serviço é feita por práticos autônomos, divididos em distritos e organizados em associações. A precificação é estabelecida pelo Ministério dos Transportes.

 

Regras pouco mudaram

A primeira regulamentação do serviço de praticagem no Brasil foi aprovada em junho de 1808, pouco tempo após D. João promover a abertura dos portos às nações amigas. Desde então, ocorreram algumas alterações até a aprovação da Lei 9.537/97, conhecida como Lei de Segurança de Tráfego Aquaviário (Lesta), regulamentada um ano depois pelo Decreto 2.596. A Lesta atribui à Autoridade Marítima (AM) a competência de regulamentar o serviço de praticagem; estabelecer as ZPs onde o serviço é obrigatório; e especificar as embarcações dispensadas do serviço. Além disso, estabelece que o serviço de praticagem deverá ser prestado por práticos devidamente habilitados, individualmente, organizados em associações ou contratados por empresas, não sendo permitido aos práticos a recusa de prestação do serviço, tido por atividade essencial, que deve estar permanentemente disponível.

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